國(guó)務(wù)院关于加强监管防范风险

 

推动资本市场高质量发展的若干意见

 

國(guó)发〔2024〕10号

 

 

 

各省、自治區(qū)、直辖市人民(mín)政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直属机构：

 

党的十八大以来，我國(guó)资本市场快速发展，在促进资源优化配置、推动经济快速发展和社会長(cháng)期稳定、支持科(kē)技创新(xīn)等方面发挥了重要作用(yòng)。為(wèi)深入贯彻中央金融工作会议精神，进一步推动资本市场高质量发展，现提出以下意见。

 

一、总體(tǐ)要求

 

以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，贯彻新(xīn)发展理(lǐ)念，紧紧围绕打造安全、规范、透明、开放、有(yǒu)活力、有(yǒu)韧性的资本市场，坚持把资本市场的一般规律同中國(guó)國(guó)情市情相结合，坚守资本市场工作的政治性、人民(mín)性，以强监管、防风险、促高质量发展為(wèi)主線(xiàn)，以完善资本市场基础制度為(wèi)重点，更好发挥资本市场功能(néng)作用(yòng)，推进金融强國(guó)建设，服務(wù)中國(guó)式现代化大局。

 

深刻把握资本市场高质量发展的主要内涵，在服務(wù)國(guó)家重大战略和推动经济社会高质量发展中实现资本市场稳定健康发展。必须坚持和加强党的领导，充分(fēn)发挥党的政治优势、组织优势、制度优势，确保资本市场始终保持正确的发展方向；必须始终践行金融為(wèi)民(mín)的理(lǐ)念，突出以人民(mín)為(wèi)中心的价值取向，更加有(yǒu)效保护投资者特别是中小(xiǎo)投资者合法权益，助力更好满足人民(mín)群众日益增長(cháng)的财富管理(lǐ)需求；必须全面加强监管、有(yǒu)效防范化解风险，稳為(wèi)基调、严字当头，确保监管“長(cháng)牙带刺”、有(yǒu)棱有(yǒu)角；必须始终坚持市场化法治化原则，突出目标导向、问题导向，进一步全面深化资本市场改革，统筹好开放和安全；必须牢牢把握高质量发展的主题，守正创新(xīn)，更加有(yǒu)力服務(wù)國(guó)民(mín)经济重点领域和现代化产业體(tǐ)系建设。

 

未来5年，基本形成资本市场高质量发展的总體(tǐ)框架。投资者保护的制度机制更加完善。上市公司质量和结构明显优化，证券基金期货机构实力和服務(wù)能(néng)力持续增强。资本市场监管能(néng)力和有(yǒu)效性大幅提高。资本市场良好生态加快形成。到2035年，基本建成具有(yǒu)高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场，投资者合法权益得到更加有(yǒu)效的保护。投融资结构趋于合理(lǐ)，上市公司质量显著提高，一流投资银行和投资机构建设取得明显进展。资本市场监管體(tǐ)制机制更加完备。到本世纪中叶，资本市场治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化水平进一步提高，建成与金融强國(guó)相匹配的高质量资本市场。

 

二、严把发行上市准入关

 

进一步完善发行上市制度。提高主板、创业板上市标准，完善科(kē)创板科(kē)创属性评价标准。提高发行上市辅导质效，扩大对在审企业及相关中介机构现场检查覆盖面。明确上市时要披露分(fēn)红政策。将上市前突击“清仓式”分(fēn)红等情形纳入发行上市负面清单。从严监管分(fēn)拆上市。严格再融资审核把关。

 

强化发行上市全链条责任。进一步压实交易所审核主體(tǐ)责任，完善股票上市委员会组建方式和运行机制，加强对委员履职的全过程监督。建立审核回溯问责追责机制。进一步压实发行人第一责任和中介机构“看门人”责任，建立中介机构“黑名单”制度。坚持“申报即担责”，严查欺诈发行等违法违规问题。

 

加大发行承销监管力度。强化新(xīn)股发行询价定价配售各环节监管，整治高价超募、抱团压价等市场乱象。从严加强募投项目信息披露监管。依法规范和引导资本健康发展，加强穿透式监管和监管协同，严厉打击违规代持、以异常价格突击入股、利益输送等行為(wèi)。

 

三、严格上市公司持续监管

 

加强信息披露和公司治理(lǐ)监管。构建资本市场防假打假综合惩防體(tǐ)系，严肃整治财務(wù)造假、资金占用(yòng)等重点领域违法违规行為(wèi)。督促上市公司完善内控體(tǐ)系。切实发挥独立董事监督作用(yòng)，强化履职保障约束。

 

全面完善减持规则體(tǐ)系。出台上市公司减持管理(lǐ)办法，对不同类型股东分(fēn)类施策。严格规范大股东尤其是控股股东、实际控制人减持，按照实质重于形式的原则坚决防范各类绕道减持。责令违规主體(tǐ)購(gòu)回违规减持股份并上缴价差。严厉打击各类违规减持。

 

强化上市公司现金分(fēn)红监管。对多(duō)年未分(fēn)红或分(fēn)红比例偏低的公司，限制大股东减持、实施风险警示。加大对分(fēn)红优质公司的激励力度，多(duō)措并举推动提高股息率。增强分(fēn)红稳定性、持续性和可(kě)预期性，推动一年多(duō)次分(fēn)红、预分(fēn)红、春节前分(fēn)红。

 

推动上市公司提升投资价值。制定上市公司市值管理(lǐ)指引。研究将上市公司市值管理(lǐ)纳入企业内外部考核评价體(tǐ)系。引导上市公司回購(gòu)股份后依法注销。鼓励上市公司聚焦主业，综合运用(yòng)并購(gòu)重组、股权激励等方式提高发展质量。依法从严打击以市值管理(lǐ)為(wèi)名的操纵市场、内幕交易等违法违规行為(wèi)。

 

四、加大退市监管力度

 

深化退市制度改革，加快形成应退尽退、及时出清的常态化退市格局。进一步严格强制退市标准。建立健全不同板块差异化的退市标准體(tǐ)系。科(kē)學(xué)设置重大违法退市适用(yòng)范围。收紧财務(wù)类退市指标。完善市值标准等交易类退市指标。加大规范类退市实施力度。进一步畅通多(duō)元退市渠道。完善吸收合并等政策规定，鼓励引导头部公司立足主业加大对产业链上市公司的整合力度。进一步削减“壳”资源价值。加强并購(gòu)重组监管，强化主业相关性，严把注入资产质量关，加大对“借壳上市”的监管力度，精准打击各类违规“保壳”行為(wèi)。进一步强化退市监管。严格退市执行，严厉打击财務(wù)造假、操纵市场等恶意规避退市的违法行為(wèi)。健全退市过程中的投资者赔偿救济机制，对重大违法退市负有(yǒu)责任的控股股东、实际控制人、董事、高管等要依法赔偿投资者损失。

 

五、加强证券基金机构监管，推动行业回归本源、做优做强

 

推动证券基金机构高质量发展。引导行业机构树立正确经营理(lǐ)念，处理(lǐ)好功能(néng)性和盈利性关系。加强行业机构股东、业務(wù)准入管理(lǐ)，完善高管人员任职条件与备案管理(lǐ)制度。完善对衍生品、融资融券等重点业務(wù)的监管制度。推动行业机构加强投行能(néng)力和财富管理(lǐ)能(néng)力建设。支持头部机构通过并購(gòu)重组、组织创新(xīn)等方式提升核心竞争力，鼓励中小(xiǎo)机构差异化发展、特色化经营。

 

积极培育良好的行业文(wén)化和投资文(wén)化。完善与经营绩效、业務(wù)性质、贡献水平、合规风控、社会文(wén)化相适应的证券基金行业薪酬管理(lǐ)制度。持续开展行业文(wén)化综合治理(lǐ)，建立健全从业人员分(fēn)类名单制度和执业声誉管理(lǐ)机制，坚决纠治拜金主义、奢靡享乐、急功近利、“炫富”等不良风气。

 

六、加强交易监管，增强资本市场内在稳定性

 

促进市场平稳运行。强化股市风险综合研判。加强战略性力量储备和稳定机制建设。集中整治私募基金领域突出风险隐患。完善市场化法治化多(duō)元化的债券违约风险处置机制，坚决打击逃废债行為(wèi)。探索适应中國(guó)发展阶段的期货监管制度和业務(wù)模式。做好跨市场跨行业跨境风险监测应对。

 

加强交易监管。完善对异常交易、操纵市场的监管标准。出台程序化交易监管规定，加强对高频量化交易监管。制定私募证券基金运作规则。强化底線(xiàn)思维，完善极端情形的应对措施。严肃查处操纵市场恶意做空等违法违规行為(wèi)，强化震慑警示。

 

健全预期管理(lǐ)机制。将重大经济或非经济政策对资本市场的影响评估内容纳入宏观政策取向一致性评估框架，建立重大政策信息发布协调机制。

 

七、大力推动中長(cháng)期资金入市，持续壮大長(cháng)期投资力量

 

建立培育長(cháng)期投资的市场生态，完善适配長(cháng)期投资的基础制度，构建支持“長(cháng)钱長(cháng)投”的政策體(tǐ)系。大力发展权益类公募基金，大幅提升权益类基金占比。建立交易型开放式指数基金（ETF）快速审批通道，推动指数化投资发展。全面加强基金公司投研能(néng)力建设，丰富公募基金可(kě)投资产类别和投资组合，从规模导向向投资者回报导向转变。稳步降低公募基金行业综合费率，研究规范基金经理(lǐ)薪酬制度。修订基金管理(lǐ)人分(fēn)类评价制度，督促树牢理(lǐ)性投资、价值投资、長(cháng)期投资理(lǐ)念。支持私募证券投资基金和私募资管业務(wù)稳健发展，提升投资行為(wèi)稳定性。

 

优化保险资金权益投资政策环境，落实并完善國(guó)有(yǒu)保险公司绩效评价办法，更好鼓励开展長(cháng)期权益投资。完善保险资金权益投资监管制度，优化上市保险公司信息披露要求。完善全國(guó)社会保障基金、基本养老保险基金投资政策。提升企业年金、个人养老金投资灵活度。鼓励银行理(lǐ)财和信托资金积极参与资本市场，提升权益投资规模。

 

八、进一步全面深化改革开放，更好服務(wù)高质量发展

 

着力做好科(kē)技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文(wén)章。推动股票发行注册制走深走实，增强资本市场制度竞争力，提升对新(xīn)产业新(xīn)业态新(xīn)技术的包容性，更好服務(wù)科(kē)技创新(xīn)、绿色发展、國(guó)资國(guó)企改革等國(guó)家战略实施和中小(xiǎo)企业、民(mín)营企业发展壮大，促进新(xīn)质生产力发展。加大对符合國(guó)家产业政策导向、突破关键核心技术企业的股债融资支持。加大并購(gòu)重组改革力度，多(duō)措并举活跃并購(gòu)重组市场。健全上市公司可(kě)持续信息披露制度。

 

完善多(duō)层次资本市场體(tǐ)系。坚持主板、科(kē)创板、创业板和北交所错位发展，深化新(xīn)三板改革，促进區(qū)域性股权市场规范发展。进一步畅通“募投管退”循环，发挥好创业投资、私募股权投资支持科(kē)技创新(xīn)作用(yòng)。推动债券和不动产投资信托基金（REITs）市场高质量发展。稳慎有(yǒu)序发展期货和衍生品市场。

 

坚持统筹资本市场高水平制度型开放和安全。拓展优化资本市场跨境互联互通机制。拓宽企业境外上市融资渠道，提升境外上市备案管理(lǐ)质效。加强开放条件下的监管能(néng)力建设。深化國(guó)际证券监管合作。

 

九、推动形成促进资本市场高质量发展的合力

 

推动加强资本市场法治建设，大幅提升违法违规成本。推动修订证券投资基金法。出台上市公司监督管理(lǐ)条例，修订证券公司监督管理(lǐ)条例，加快制定公司债券管理(lǐ)条例，研究制定不动产投资信托基金管理(lǐ)条例。推动出台背信损害上市公司利益罪的司法解释、内幕交易和操纵市场等民(mín)事赔偿的司法解释，以及打击挪用(yòng)私募基金资金、背信运用(yòng)受托财产等犯罪行為(wèi)的司法文(wén)件。

 

加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度。健全線(xiàn)索发现、举报奖励等机制。完善证券执法司法體(tǐ)制机制，提高行政刑事衔接效率。强化行政监管、行政审判、行政检察之间的高效协同。加大行政、民(mín)事、刑事立體(tǐ)化追责力度，依法从严查处各类违法违规行為(wèi)。加大证券纠纷特别代表人诉讼制度适用(yòng)力度，完善行政执法当事人承诺制度。探索开展检察机关提起证券民(mín)事公益诉讼试点。进一步加强资本市场诚信體(tǐ)系建设。

 

深化央地、部际协调联动。强化宏观政策协同，促进实體(tǐ)经济和产业高质量发展，為(wèi)资本市场健康发展营造良好的环境。落实并完善上市公司股权激励、中長(cháng)期资金、私募股权创投基金、不动产投资信托基金等税收政策，健全有(yǒu)利于创新(xīn)资本形成和活跃市场的财税體(tǐ)系。建立央地和跨部门监管数据信息共享机制。压实地方政府在提高上市公司质量以及化解处置债券违约、私募机构风险等方面的责任。

 

打造政治过硬、能(néng)力过硬、作风过硬的监管铁军。把政治建设放在更加突出位置，深入推进全面从严治党，锻造忠诚干净担当的高素质专业化的资本市场干部人才队伍。坚决破除“例外论”、“精英论”、“特殊论”等错误思想。从严从紧完善离职人员管理(lǐ)，整治“影子股东”、不当入股、政商(shāng)“旋转门”、“逃逸式辞职”等问题。铲除腐败问题产生的土壤和条件，坚决惩治腐败与风险交织、资本与权力勾连等腐败问题，营造风清气正的政治生态。

 

國(guó)務(wù)院

2024年4月4日